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| 土改新思路 农业部课题组提出土地永久承包 |
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| 作者：佚名 来源：本站整理 点击数： 更新时间：2008-09-12【字体：小 大】 |
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30年前，农村家庭拥有土地承包经营权开启了中国土地改革乃至经济改革的序幕；30年后，握有“经营权”的农民却在农地被动（征地）流转中难以收到相应的土地增值收益，在主动（入股、出租、转让）中屡碰“红线”。对于中国土地改革能否仍从土地承包权领域改革再起步，农业部课题组提出，用土地永包制来解决土地规模经营难题。
《21世纪经济报道》特稿，土地承包权期限能否延长？经营权仅限“经营”？如何促使农地有序流转？和国内众多研究土地改革的专家们一样，农业部相关课题也落定在上述土地承包权领域上。据悉，于今年上半年完成的、农业部软科学委员会委托研究课题提出，用土地永包制即永久性的土地承包权，来促进现代农业发展、解决土地规模经营难题。
“土地承包期年限是土地改革的重要内容之一。”该课题组成员、中国社科院农村发展研究所副研究员王小映分析称，尽管土地承包权不一定实施“永包制”这个名称，但多数接近决策层的土地问题专家建议把承包权期限进一步延长。
多位参与政府相关部门课题的土地专家们一致判断：新一轮土地承包权的“新步伐”锁定在“稳定、延长承包期”，并赋予承包权更深范围的权能，在此基础上开展有序、有规流转，并使得农民获得流转带来的收益。
“农村土地承包期三十年不变”是目前政府给农民手中的土地期限，课题组专家希望土地承包权永久“稳定下来”，成为农民永久性的财产权。王小映表示，“目前的年限比城市用地（70年）还短，在现实中造成了很多问题。”首先，学者和基层政府管理者对此有各种理解：承包期到后，集体或国家收回土地再“发包”，也有地方判断——今后土地承包不再调整了，永远承包下去。
王小映在调研中还发现，还有更混乱的解释，如有地方把征地补充和年限挂钩起来，也就是说，算出30年期限的农地补偿平均值，只补偿未达到承包期的年数。为此，课题组认为，土地承包期应该有更长的期限。从操作路径上，课题组提出两点建议：一是给农民承包地永久继承权。即土地永包可以通过给农民承包地永久继承权实现，给永久继承权就是自动启动了永包制。二是土地承包现状不变，在30年承包基础上顺延。以县政府名义发放土地永久使用权证书，代替土地30年承包证书。
“这有利于形成共识。”王小映分析，长久性的土地承包权有助于限制过频的土地调整、稳定地权。当然，也有利于促进土地流转、集中，形成农业规模效应。
在课题组专家看来，土地永包制不仅仅解决上述问题，更重要的是厘清了农民和集体对土地的分权问题。中国改革发展研究院农村经济研究所助理研究员夏锋称，“集体所有制内涵着一种矛盾和冲突，集体是什么，边界不清楚。”
按中国现行《土地管理法》规定，农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。因此，尽管土地承包权归属农户，但集体常常直接“干预”农户土地承包地流转和收益。
对此，课题组认为，土地永包制可以解决集体和农民合理分权。即农村土地所有权包括土地的占有、使用、收益和处分四个方面，若干个具体的权利，它们是一组权利束。其中，集体作为土地所有者有土地的处分权，即土地继承和转让中的监督管理权。农民作为土地经营主体，有土地经营过程中的全部权利，即完整永久的土地使用权，包括继承权。国家有对土地进行规划、利用和征用的权利。一位土地专家分析该政策建议说：“实质上，这种永包制使得‘集体’在土地承包制上让位，农户或农民直接拥有土地承包地的财产权。”
“除非特殊情况，农地不能从农民手里收回，”王小映分析，“在不改变用途的前提下，农民有权转让农地，并得到相应收益。”
除土地承包权永久化建议，课题组还提出要扩展承包权的权能范围。课题组认为，从目前土地政策和法规看，农民现在已经有了承包地经营权、收益权、转让权、出租权、入股权，但距完整的土地使用权还差抵押权，即用农地向银行抵押融资贷款等。“出租、入股等形式各地方都在尝试，但从来没有践行过抵押权。”王小映分析，原因是，土地登记不完善容易产生纠纷、土地变现难银行需要控制金融风险等。
“实质上，从别国经验看，由于要考虑农民利益，土地抵押不是真正的商业抵押。”王小映称，他去越南考察调研发现，“土地抵押”常常和政策性贷款结合起来。如把农地“抵押”后，可以获得政策性银行设计好小额贷款项目。王小映指出，这种贷款与土地价格无关，实际上是扶持农业、农民的措施，但同时也有利于控制银行风险，“毕竟是有土地在那押着。” |
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